Überblick

Zum 19.02.2022 ist in Nordrhein-Westfalen eine Neuregelung zum Abfallrecht in Kraft getreten, das Landeskreislaufwirtschaftsgesetz – LKrWG (Gesetzentwurf und Begründung  17/14405). Das neue Gesetz ersetzt das bisherige Landesabfallgesetz. Durch die Umbenennung des Gesetzes möchte die Landesregierung die Entwicklung von einer linearen hin zu einer Kreislaufwirtschaft betonen. Inhaltlich werden mit dem LKrWG insbesondere bundes- und unionsrechtliche Anpassungen in Landesrecht umgesetzt.

Daneben wird die Kreislaufwirtschaft auch mit Blick auf den Baubereich gestärkt. Konkret sieht das Gesetz dazu u.a. bei öffentlichen Bauaufträgen eine grundsätzliche Verpflichtung zum Vorzug von Rezyklaten gegenüber Primärmaterialien vor. Dabei soll gleichzeitig ein insgesamt hohes Schutzniveau sichergestellt werden, da auch die jeweiligen Produkt-, Umwelt- und Gesundheitsschutzanforderungen einzuhalten sind.

Inhalt

Maßgeblich sind in diesem Zusammenhang die z.T. neu formulierten Vorschriften in §§ 2 und 2a LKrWG.

§ 2 regelt die Pflichten der öffentlichen Hand und normiert eine Bevorzugungspflicht von Rezyklaten. Normadressaten sind Landesstellen, Kommunen und Gesellschaften mit Landesbeteiligung. In der Sache enthält die Norm eine bei der Beschaffung von Material und Gebrauchsgütern zu beachtende Pflicht zur Bevorzugung solcher Erzeugnisse, die bestimmten ökologischen Kriterien genügen. Diese „Bevorzugungspflicht“ ist eine Fortentwicklung im Vergleich zur Rechtslage vor 2020, die an dieser Stelle nur eine „Prüfungspflicht“ vorsah. Dabei ist insbesondere § 2 Abs. 1 weitgehend der entsprechenden Vorschrift auf Bundesebene in § 45 KrWG nachgebildet und übernimmt den dortigen Wortlaut nahezu vollständig. Das sorgt in dieser Hinsicht für einen weitgehenden Gleichlauf.

An verschiedenen Stellen geht das LKrWG jedoch weiter als die Bundesregelung. So sieht § 2 Abs. 2 LKrWG weitergehende Vorschriften für die Planung „nicht unerheblicher Baumaßnahmen der öffentlichen Hand“ im Hoch- bzw. Tiefbau vor. In diesen Fällen sollen zukünftig geeignete und qualitätsgesicherte Recyclingbaustoffe gleichberechtigt mit mineralischen Primärbaustoffen zum Einsatz kommen. Gesetzgeberisches Ziel ist, die Nachfrage nach rezyklierter Gesteinskörnung gerade auch bei der Betonherstellung im Hochbau zu unterstützen und so ein weiteres Anwendungsfeld neben der bereits etablierten Nutzung im Straßenbau zu öffnen. Für die konkrete Ausgestaltung der umweltfachlichen und bautechnischen Qualitätssicherung wird in der zugehörigen Gesetzesbegründung der Bezug zu den maßgeblichen DIN-Regelwerken und Erlassen auf NRW-Ebene hergestellt, wobei die Erlasse zukünftig durch die Ersatzbaustoffverordnung des Bundes abgelöst werden sollen (vgl. i.E. Gesetzentwurf, S. 45 f.).

§ 2 Abs. 3 LKrWG regelt die Grenzen der Bevorzugungspflicht. Demnach gelten die Vorzugspflichten für Rezyklate u.a. nur, sofern die Einhaltung aller stofflichen Anforderungen für den vorgesehenen Verwendungszweck durch den Hersteller sichergestellt ist, keine wesentlichen Mehrkosten entstehen und keine anderen Rechtsvorschriften entgegenstehen. Wann etwa „wesentliche Mehrkosten“ entstehen, ist im Einzelfall anhand eines Vergleichs des umweltverträglicheren Produkts mit einem konventionellen Produkt sowie dessen Kosten und Umweltwirkungen zu beurteilen, wobei beide Produkte für den vorgesehenen Verwendungszweck geeignet sein müssen (sog. funktionelle Vergleichbarkeit). Die Umweltwirkungen des Produkts und die damit einhergehenden Kosten müssen dabei sachgerecht gewichtet werden. Für die Berechnung der Kosten können sowohl die Anschaffungskosten, Wartungskosten, die verbrauchsbedingten Energie- oder Materialkosten als auch die Entsorgungskosten sowie, bei gegebener Relevanz, die durch die externen Effekte der Umweltbelastung entstehenden Kosten, berücksichtigt werden. Die Kosten sollten demnach als jährliche Lebenszykluskosten ausgewiesen werden. Der Hinweis auf die „anderen entgegenstehenden Rechtsvorschriften“ dürfte auch das Vergaberecht einbeziehen, sodass dessen rahmensetzende Vorgaben zu beachten sind. Die Bevorzugungspflicht der öffentlichen Hand bezieht sich dabei jedoch lediglich auf den vorbereitenden Prozess der Konzeption und Strukturierung eines Vergabeverfahrens und ist somit dem eigentlichen Vergabeverfahren vorgelagert. Das KrWG des Bundes sieht bei den Ausnahmen zusätzlich vor, dass „ein ausreichender Wettbewerb gewährleistet wird“. Diese letzte Einschränkung findet sich so im Landesrecht nicht, sodass die hiesige Regelung in dieser Hinsicht weitergeht.

Wichtig ist jedoch, dass durch diese Verpflichtungen ausdrücklich weder nach Bundesrecht noch nach Landesrecht Rechtsansprüche Dritter begründet werden sollen (vgl. §§ 45 Abs. 2 S. 1 KrWG, 2 Abs. 3 S. 2 LKrWG). Das bedeutet, dass eine entsprechende Ausgestaltung zur Vergabe durch die öffentlichen Stellen von den Unternehmen (etwa Hersteller, Inverkehrbringer und Vertreiber von Recyclingbaustoffen sowie Bieter) nicht eingeklagt werden kann. Ist eine solche Ausgestaltung jedoch erfolgt, haben (unterlegene) Bieter zumindest einen vergaberechtlichen Anspruch darauf, dass die „Bestimmungen über das Vergabeverfahren“ eingehalten werden (vgl. § 97 Abs. 6 GWB). Zu den Bestimmungen des Vergabeverfahrens gehört auch die ordnungsgemäße Bestimmung des Auftragsgegenstandes, die dann ggf. überprüft werden könnte. Insgesamt ist die Rechtsposition damit jedoch vergleichsweise schwach.

In einem neuen § 2a trifft das LKrWG zudem weitere Regelungen zur Vermeidung und Verwertung von Bau- und Abbruchabfällen. Das richtet sich in erster Linie auf eine entsprechende Konstruktion und dient dazu, Anforderungen an das kreislaufgerechte Bauen, insbesondere Vermeidung und hochwertige Verwertung von Bau- und Abbruchabfällen als „Jedermannspflicht“ gesetzlich zu verankern.

Kurzbewertung

Aus Sicht von vero sind Regelungen und Maßnahmen, die die Kreislaufwirtschaft fördern und weiterentwickeln, grundsätzlich zu begrüßen. Insofern enthält das nun in Kraft getretene Gesetz verschiedene Verbesserungen. Hier ist insbesondere die Hochstufung von einer Prüfungs- zu einer ausdrücklichen Bevorzugungspflicht zu nennen. Auch die Spezialregelung in § 2 Abs. 2 ist im Grundsatz positiv, weil sie die vielfältigen Einsatzmöglichkeiten gerade für diesen mengenmäßig bedeutenden Stoffstrom aufgezeigt.

Allerdings wurden auch verschiedene Potenziale nicht genutzt. Das betrifft insbesondere die Vollzugstauglichkeit und damit die praktische Effektivität der Regelungen. So hat sich vero in diesem Zusammenhang z.B. wiederholt und verstärkt für eine noch stärkere verbindliche Rolle der RC-Baustoffe eingesetzt und hier auch zur besseren Umsetzung für einen einklagbaren Anspruch der Unternehmer plädiert. Diese Anregung wird im Gesetz nicht aufgegriffen, was negativ ist.

Wünschenswert wäre daneben auch die eindeutige Normierung der Beweislast. Aus Verbandssicht sollte die Beweislast dafür, bestimmte Sekundärbaustoffe nicht nutzen zu wollen, auch bei derjenigen Stelle liegen, die diese Vorgabe aufstellt. Auch hierdurch ließe sich letztlich eine weitere Marktdurchdringung von RC-Baustoffen erreichen.

Neben diesen gesetzgeberischen Aspekten ist insbesondere wichtig, dass die (neuen) Regeln im Vollzug auch praxisgerecht angewendet werden. Dies war in NRW bisher nicht im vollen Umfang der Fall und hat dazu geführt, dass bestehende Potenziale für die Kreislaufwirtschaft ungenutzt geblieben sind. Insofern ist grundsätzlich zu begrüßen, dass die öffentliche Hand ihre Vorbildstellung ausbauen möchte.

Abzuwarten bliebt die Wirkung auf die eigentlichen Verfahren. Da die umwelt-, ressourcenschutz- und abfallrechtlichen Aspekte von nun an in eine Bevorzugungspflicht münden, gehen hiermit im Rahmen der Vergabeverfahren entsprechende Darlegungs- und unter Umständen Nachweispflichten zur Einhaltung dieser Bedingungen einher. Mehraufwand entsteht etwa, da die Bevorzugungspflicht Auswirkungen auf die Gewichtung der Kriterien hat und somit einen höheren Dokumentationsaufwand erfordert. Dies dürfte dazu führen, dass Erläuterungen der Bieter oder Nachweise erforderlich werden.

In der praktischen Anwendung wird sich zeigen, ob die Zielsetzung der Landesregierung, die Kreislaufwirtschaft zu unterstützen, mit dem neuen Gesetz gelingen wird. vero wird in diesem Zusammenhang auch weiterhin für pragmatische und effiziente Regelungen werben.