Zur Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Münster (OVG NRW) vom 03.05.2022 bezüglich der Anhebung der Versorgungs- und Fortschreibungszeiträume für Rohstoffe im Landesentwicklungsplan NRW (LEP NRW) liegt inzwischen die ausführliche Urteilsbegründung (https://openjur.de/u/2434726.html) vor.

I.)
Die Entscheidung befasst sich in der Sache mit der Ausgestaltung der Versorgungszeiträume für mineralische Rohstoffe durch den Landesentwicklungsplan (LEP NRW). Die dortigen Aussagen sind maßgeblich für die weitere Planungen auf Ebene der Bezirksregierungen und damit auch für die Ausweisung von BSAB.

Der LEP NRW wurde im Jahr 2019 im Zuge der Regierungsübernahme von CDU und FDP geändert. Hierbei wurden unter anderem die Versorgungszeiträume und die Fortschreibungszeiträume überarbeitet.

Inhaltlich hatte die damalige Landesregierung beschlossen, in Ziel 9.2-2 des LEP den Versorgungszeitraum für Lockergesteine von 20 auf 25 Jahre anzuheben. Hinsichtlich der Verpflichtung der Regionalplaner, diese Zeiträume fortzuschreiben, wurde der Zeitraum von 10 auf 15 Jahre erhöht (Ziel 9.2-3 LEP). Angepasst wurden auch die jeweils zugehörigen Erläuterungen.

Diese zeitliche Ausweitung von Versorgungs- und Fortschreibungszeitraum bezog sich dabei ausschließlich auf die Lockergesteine. Für Festgesteine blieben die Zeiträume unverändert bei 35 bzw. 25 Jahren.

In rechtlicher Hinsicht geschah dies durch eine Änderungsverordnung, in deren Rahmen u. a. die Ziele 9.2-2 und 9.2-3 des LEP NRW angepasst wurden.

Das vorliegende Urteil behandelt ausschließlich diese Änderungsverordnung und in diesem Rahmen ausschließlich die Ausweitung der jeweiligen Zeiträume.

II.)
Unter diese zeitlich erweiterten Planaussagen fällt auch die Kiesgewinnung am Niederrhein.

Die hiervon besonders betroffenen Gemeinden und Kreise haben sich gegen diese Erweiterung positioniert.

In der Sache haben sie im Wesentlichen eingewandt, dass Engpässe in der Versorgung nicht erkennbar seien. Die Erweiterung der Versorgungszeiträume hingegen werde voraussichtlich zu einem höheren Flächenbedarf führen und damit in der Folge auch dazu, dass die – den LEP umsetzende – Regionalplanung auf ihrem Gebiet weitere (Kies-)Abgrabungsbereiche festlegen werde. Damit erhalte die Rohstoffsicherung zu Unrecht Vorrang vor anderen Belangen wie dem Umweltschutz, dem Städtebau oder der Land- und Forstwirtschaft. Die fraglichen Flächen seien der kommunalen Planungshoheit hingegen faktisch entzogen.

Maßgebliche Belange und Einzelfragen aus diesen Bereichen seien im Rahmen der Abwägung nicht oder mindestens nicht ausureichend berücksichtigt worden. Der Plangeber des LEP übersehe, dass die von ihm unterlassene Abwägung mit gegenläufigen Belangen nicht von der nachfolgenden Planungsebene nachgeholt oder kompensiert werden könne. Stattdessen komme es zu einer „Verabsolutierung der Rohstoffsicherung“ (vgl. i. E. Rn. 67 ff. der Urteilsbegründung).

Die Kommunen hätten diese Bedenken auch im Rahmen des Beteiligungsverfahrens zur LEP-Änderung entsprechend bekundet. Nachdem diesen vorgetragenen Bedenken hier jedoch nicht hinreichend Rechnung getragen worden sei, haben die betroffenen Kommunen nach erfolgter LEP-Änderung in mehreren parallelen Verfahren jeweils einen Normenkontrollantrag beim OVG NRW eingereicht.

Im Ergebnis hat das OVG NRW den Normenkontrollanträgen stattgegeben und die konkreten Festlegungen des jeweiligen Zielkerns der Planaussagen, d. h. die Verlängerungen der Zeiträume um jeweils fünf Jahre, für unwirksam erklärt. Die beanstandeten Planaussagen 9.2-2 und 9.2-3 in Form der Änderungsverordnung verstießen gegen das nach § 7 Abs. 7 ROG auch für Änderungen von Raumordnungsplänen geltende Abwägungsgebot (vgl. § 7 Abs. 2 S. 1 ROG).

III.)
Zur Begründung hat der 11. Senat des OVG NRW die erfolgte Abwägung untersucht und für nicht hinreichend befunden. Hierzu wurde im Wesentlichen insbesondere ausgeführt:

Bei den angegriffenen Planaussagen handele es sich um verbindliche Ziele der Raumordnung, die für nachgeordnete Planungsbehörden verbindlich und einer Abwägung nicht mehr zugänglich sind (vgl. Rn. 99 ff. der Urteilsbegründung).

Die Antragsteller seien als Behörden auch befugt, dagegen mit Normenkontrollanträgen vorzugehen (vgl. i. E. Rn. 121 ff. der Urteilsbegründung). Denn sie müssten die verbindlichen Ziele der Raumordnung bei der Landschafts- und Bauleitplanung beachten (vgl. Rn. 146 ff. der Urteilsbegründung). Dabei sei es unerheblich, dass es sich bei den streitigen Zielbestimmungen lediglich um textliche Festlegungen handele, die einer weiteren sachlichen und räumlichen Konkretisierung durch die Träger der Regionalplanung bedürften. Denn einerseits sei die Notwendigkeit entsprechender Veränderungen dem Grunde nach durch die Zielbestimmungen verbindlich vorgegeben, andererseits ergäben sich hieraus auch bereits räumliche Konsequenzen, jedenfalls im Hinblick auf die schon bisher regionalplanerisch festgelegten Abgrabungsbereiche (vgl. Rn. 166 der Urteilsbegründung).

Außerdem könne die Klärung der Gültigkeit der angegriffenen Ziele im Landesentwicklungsplan dazu führen, dass keine weiteren Rechtsstreitigkeiten, wie etwa spätere Normenkontrollverfahren gegen die die verbindlichen Ziele umsetzenden Regionalpläne, geführt werden müssten (vgl. Rn. 168 ff. der Urteilsbegründung).

Die geänderten Planaussagen verstoßen nach Auffassung des OVG NRW gegen das Abwägungsgebot. Dieses sei insbesondere verletzt, wenn eine Abwägung überhaupt nicht stattfindet oder in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss (vgl. Rn. 180 ff. der Urteilsbegründung).

Bei der planerischen Abwägung werde im sog. Mehrphasenmodell zunächst die Ermittlung der Belange, dann deren Gewichtung und Bewertung sowie schließlich die Ausgleichsentscheidung im Verhältnis der Belange zueinander unterschieden (vgl. Rn. 192 ff. der Urteilsbegründung).

Für die hier in Rede stehende Anhebung der Versorgungs- und Fortschreibungszeiträume um jeweils fünf Jahre fehle es nach Ansicht des OVG NRW bereits an einer hinreichenden Ermittlung und Bewertung der hierdurch berührten gegenläufigen Belange als wesentliche Grundlage für die Abwägung (vgl. Rn. 198 ff. der Urteilsbegründung). Eines der Hauptargumente für die maßvolle Verlängerung der Zeiträume durch das Land sei gewesen, eine bessere Planungssicherheit für die abbauenden Betriebe zu ermöglichen. Tatsächliche Erkenntnisse zum Bedarf für die Verlängerung der Versorgungszeiträume lägen aber nicht vor (vgl. Rn. 207 der Urteilsbegründung), insofern fehle es also schon an der hinreichenden Ermittlung der Belange.

Konkrete Sachverhaltsermittlungen fehlten auch, soweit die Änderung mit einer gesteigerten Versorgungssicherheit begründet worden sei. Weder aus der Abwägungsentscheidung selbst noch aus dem Abwägungsmaterial ergäben sich eindeutige Informationen, welche „durch den Rohstoffabbau ausgelösten Konflikte“ in der Entscheidung berücksichtigt worden seien (vgl. Rn. 208 ff. der Urteilsbegründung).

Zu den von den Antragstellern geltend gemachten Befürchtungen einer erhöhten Flächeninanspruchnahme (vgl. Rn. 213 ff. der Urteilsbegründung), zur möglicherweise betroffenen kommunalen Planungshoheit (vgl. Rn. 218 der Urteilsbegründung) sowie zu den durch die Planänderungen betroffenen Umweltbelangen (vgl. Rn. 219 f. der Urteilsbegründung) fehlten ebenfalls Ermittlungen oder diese seien jedenfalls unzureichend.

Auch wenn dies auf der Ebene der Landesplanung noch nicht mathematisch genau bzw. gebietsscharf ermittelt werden könne, sei eine Verortung der Betroffenheit, heruntergebrochen auf konkrete Teilräume des Landes Nordrhein-Westfalen, möglich. Schließlich seien die vorhandenen Abgrabungsbereiche für Kies bekannt, wie sich aus einem Entschließungsantrag der Fraktionen der CDU und der FDP vom Mai 2019 ergäbe, der ausdrücklich auf „Niederrhein“ als „besonders belasteten Teilraum“ hinweise. Angesichts dessen wären diese Belange tiefergehend zu ermitteln und - anders als geschehen - entsprechend dem ihnen zukommenden Gewicht zu bewerten gewesen, damit sie nach ihrer Bedeutung in die Abwägungsentscheidung hätten eingestellt werden können (Rn. 221 der Urteilsbegründung).

Ausdrücklich offengelassen hat der Senat, ob der Plangeber für eine rechtmäßige Abwägungsentscheidung auch die sich aus der Verlängerung der Versorgungszeiträume für den Kiesabbau ergebenden Klimafolgen hätte ermitteln müssen oder können (Rn. 222 der Urteilsbegründung; zu den politischen Fragestellungen vgl. insbes. Rn. 224 der Urteilsbegründung).

Mangels entsprechender Ermittlung im Abwägungsvorgang sei nicht nachvollziehbar, auf welcher Grundlage der Plangeber in seiner Abwägung einen gerechten Ausgleich der Belange habe herbeiführen können. Da weder der ausschlaggebende Belang der Planungssicherheit noch die durch die Planänderungen betroffenen Umweltbelange in ihrer jeweils konkreten Bedeutung ausreichend ermittelt worden seien, habe der Plangeber diese Belange nicht zutreffend gewichten und ihrem jeweiligen objektiven Gewicht entsprechend in eine gerechte Abwägung einstellen können (Rn. 265 f. der Urteilsbegründung).

Die dargelegten Abwägungsmängel seien offensichtlich und hätten auf das Abwägungsergebnis Einfluss gehabt (vgl. Rn. 230 ff. der Urteilsbegründung). Der Belang einer verbesserten Planungssicherheit für die Abgrabungsunternehmen könne zwar im Rahmen der Sicherung der Rohstoffversorgung von Bedeutung sein, wenn diese andernfalls infolge ungünstiger wirtschaftlicher Auswirkungen auf die rohstoffgewinnende Wirtschaft beeinträchtigt würde oder beeinträchtigt zu werden drohte. Diesen maßgebenden Gesichtspunkt habe der durch eine entsprechende Koalitionsvereinbarung politisch motivierte Plangeber indessen nicht in Betracht gezogen und sei ihm dementsprechend auch nicht weiter nachgegangen. Er habe ihn stattdessen im Sinne seiner allein auf die Umsetzung politischer Vorgaben gerichteten Intention als gegeben unterstellt (Rn. 242 der Urteilsbegründung).

Das OVG NRW hat die Revision nicht zugelassen (Rn. 249 der Urteilsbegründung). Dies kann durch Beschwerde angefochten werden, über die das Bundesverwaltungsgericht entscheidet.

IV.)
vero bewertet die vorliegende Entscheidung weiterhin kritisch, da sie massive Auswirkungen auf die Versorgungssicherheit mit Lockergesteinen im Gebiet des RVR sowie in NRW insgesamt haben wird. Schon hiervon werden Bürger und Unternehmen gleichermaßen umfassend betroffen sein. Das gilt umso mehr vor dem Hintergrund der aufgrund der politischen Vorgaben steigenden Bedarfe, z. B. für Wohnungsneubau und den weiteren Ausbau der Energiewende. Aus verfahrenstechnischer Sicht bedeutet die Entscheidung zudem einen bürokratischen Aufwuchs, da in kürzeren Abständen mehr Verfahren notwendig werden.

Auch aktuell befinden wir uns im fortlaufenden Austausch mit Regional- und Landesplanung. Über die weiteren Entwicklungen werden wir Sie informiert halten.

Ansprechpartner: Raimo Benger, Dr. Hendrik Schulte-Wrede